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基于保险公司农险业务分析我国农业保险财政补贴法律 制度存在的问题与对策建议

【摘 要】:

摘要:本文研究我国农业保险财政补贴法律制度存在的问题并提出对策建议。基于法律的相关视角,对农业保险财政补贴的概念、性质和特点进行了论述,从保险公司的现实农险业务出发,对财政补贴的各种方式进行了分析,探究运行实践中的主要法律问题,给出有效的改进建议,期待能推动农业保险财政补贴有关法律的发展和健全。

关键词:农业保险;财政补贴;法律制度;对策建议

 


一、国内外研究回顾

(一)国外文献综述

Siamwalla、Valdes(1986)在对农业保险补贴进行研究的过程中,综合利用生产者盈余等相关概念,并展开了成本-收益分析,主张政府在农业保险方面施加一定的补贴,很多时候会因为补贴的成本过高,甚至超过了福利总产出,此前情况下社会福利会受到削弱,从而形成一定的净损失。两位学者还主张,因为采取的是公平买卖的方式,所以可认为农业保险并非是一类用作公益的产品,所以不应对其进行补贴。Mishra(1996)的观点截然不同,该学者在对农业保险进行了分析,指出其具备公共物品的外部特征,因此相比于社会收益来说,分析发现私人收益要小得多,而相比于社会成本来说,分析发现私人成本却又高得多。所以,为了促进农业保险的供给和需求,主张政府应对此予以一定的补贴,这样才能保障农业保险在供给和需求方面基本达到一个均衡状态。

国外学者多数是基于经济学相关视角,重点探究了为何要进行农业保险补贴,对此项举措的必要性进行了论述,通过众多的理论文献,分析了保费补贴能够产生的社会效益。相关成果和主张对于国内农业保险补贴立法可作为有效的参考,丰富了补贴方式相关的资料和文献,对于我国相关实践中选择恰当的补贴方式也具备较大的借鉴意义。不足之处在于,相关研究未能深入分析补贴费率的确定,也没有针对经营管理费用过高,从而引发现实中保险公司不愿承担过多责任等问题予以探究和解决。

(二)国内文献综述

邓超构建了博弈模型,经过分析发现国内农业保险极容易发生较大的风险问题,并引发众多的经济损失,认为政府部门必须予以相应的补贴,这样才有利于达到纳什均衡[1];周桦认为,对农业、农户和保险公司都予以补贴的政策,致使政府财政必须要加大补贴资金方面的支持,由此使得补贴成本显著扩张,而且财政的压力也明显增加[2];王艳玲、欧阳令南认为,可充分利用融资等各种方式,由政府部门出台相关的政策,对于保险公司予以一定的支持,促使农业保险债券的有效发行,由此获得的增值部分经过不断的累积,可以当作农业保险公司准备基金[3];吴振华认为,农业保费补贴的合理配置在于,由市、县两级财政机构担负相关的费用,如果确实没有能力支持此项费用,则省级财政应根据具体情况予以补助,此外在必要的情况下中央财政也应担负一定的补贴责任[4];孙德周认为,应基于各地区和不同级别的财政能够在“三农”发展中获得何种收益,在明确以上问题的前提下界定各级财政部门的扶持责任[5]。

分析可知,我国学者基于多种视角针对农业保险补贴问题进行了多样化探究,重点分析了必要性等相关问题,并且多数学者对于设置农业保险补贴都予以支持,对于促进法律建制是重要的理论基础。另外,在对农业保险补贴问题予以探究的过程中,从资金来源、补贴标的和方式等各个方面,学者们也都形成了统一的意见,这些对于法律制度方面的设计也具备极大的借鉴价值。不过,学者们很少对自身主张加以有效的论证,使得相关主张的可信度大打折扣。

二、农业保险财政补贴的法律界定

(一)农业保险财政补贴的定义

补贴,本意是对缺失之处予以弥补。补贴,通常都属于财政补贴,或者通过此种方式予以体现[6]。财政补贴,是为了达到某种国家发展的目标,通过财政发放一定的经济补偿,对象可以是个人,也可以是企业。农业补贴指的是在农业相关领域给予的财政补贴,通常是在农业生产、贸易或流通等方面给予一定的补助或者是津贴,当前是一种给予农业发展以支持,并给予相应保护的重要政策性工具。农业补贴的类型比较多样,其中也包含了农业保险补贴,本文对其概念做出如下界定:为了促进农业保险作用的有效发挥,并促使相关经营活动能有序展开,通过财政资金等多种不同的方式,由政府为农业保险的投保双方发放的补助和津贴。

(二)农业保险财政补贴的法律特征

第一,农业保险补贴在法律方面的依据通常包含两种类型,一种是WTO“绿箱政策”,另一种则是各国相关政策和法律。比如美国2000年《农业风险保障法》颁布之后,为了扶持该国的农业保险,设计了高达80多亿美元的财政补贴[7];第二,农业保险补贴的供给主体具有多元化特征。部分发展中国家自身的经济状况较差,因此其财政部门的实力略有不足,所以部分保费补贴是由一些大型企业以及金融机构共同担负;第三,农业风险的特殊性和农险经营的复杂性使农业保险具有高赔付率和高成本的特点。对于某些潜在投保人来说,如果他们选择一些无偿性的或者价格非常低的,诸如灾害救济或者朋友帮助等类型的代替品,会导致农业保险受到不良的影响,最突出的表现是有效需求不够。在此种情况下,经营商业保险的企业难以得到预期的收益,某些情况下可能会出现亏损问题,这样便会在一定程度上打击农业保险的供给;第四,补贴方式具备多种类型,并且具备法定性特征。各国基本都利用法律规定的形式,对农业保险补贴的形式进行了规定。通常来说,包含了四种主要的补贴方式,其一是税收优惠,其二是保费补贴,其三是再保险补贴,其四是经营管理费补贴。

(三)农业保险财政补贴的法律性质

农业保险补贴从根本上看是一种利用财政资金的方式,是通过各种各样的方式,在农业保险相关领域对部分财政收入加以配置和利用的方式。从本质上看,是重新分配国家的收入,是对国家财政的一种转移性支出。另外,这也是一种对经济进行调节的方式和手段,通过合理的操作能够在某种程度上影响国家的资源配置,以便取得更好的发展成果,达到预期的综合效益。

三、农业保险财政补贴的方式及案例分析

(一)农业保险财政补贴的方式

1.保费补贴。此项补贴主要的作用是减少投保人的资金压力,能促使他们自发地参加农业保险,所以在实施农业保险的国家和地区,一般会通过法律的方式,明确要求为投保人提供部分保费补贴,这是一种常见的处理方式。在我国保费补贴也是政府介入农业保险的主要方式;

2.经营管理费补贴。此项补贴主要的作用是为那些农业保险经营单位产生的大规模成本给予适当的补助。国内推行农业保险的众多试点地区之中,已经有部分地方财政为商业保险公司提供此项补贴,不过多数是在北京等一些经济发展水平较高的城市或地区推行了此种做法,从全国范畴来看该项补贴没有得到全面推行和落实。实际上,对于商业保险公司而言,经营管理费补贴实际上是其重要的收入来源,很可能导致这些经营机构片面增大业务规模,但却忽视了项目本身的风险问题。其中一个典型案例是,1990年美国的商业保险公司一共收取了接近7.5亿美元的农作物保费,按照当时政府规定的补贴比例,这些企业能获得接近2.7亿美元的经营管理费补贴,这个数值远超该年度的农业保险签单收益,后者的收入规模甚至不到0.6亿美元[8];

3.再补贴保险。以美国为例,只要办理再保险,则农民便能够从联邦农作物保险公司那里获取自身支付保费的30%,此外后者还要按规定付出经营管理费用[9]。由于我国目前还没有专门针对农业保险进行再保险的机构,而当前主要是在各个地区展开农业保险试点工作,探索各类模式的优缺点。因为不同地区具备差别悬殊的财政实力,一般来说在财政实力雄厚的地区进行试点能取得更好的效果;

4.税收优惠。以日本为例,《法人税法》通过规定对公益法人的范畴进行了拓展,使得农业共济组合也包含其中。公益法人只需对收益事业的收入部分进行交税,其他收入不需缴税[10]。从我国来看,企业所得税、营业税等都属于农业保险经营机构需要缴纳的税种,不过当前法律并未在农业保险方面给予较大的税收优惠,多数只是规定暂时免于征收印花税,不征收营业税。比如,《营业税暂行条例》规定,对于农牧保险和有关的技术类培训,无需对此征收营业税。另外还有少数法律规定对农林畜牧相关的保险合同暂时不征收印花税。相比来说,在农业保险税收优惠方面,我国和发达国家相比当前免于征税的税种非常少。

(二)保险公司农险业务案例

本文选取的案例是国投安信-人保-太保团队共同实施的大豆保障项目,以2017年8月-12月为试点时间,由人保财险和太平洋财险分别承包孙吴县6家大豆种植合作社的1万吨和0.5万吨大豆。参考当地大豆的销量以及以往价格,最终确定目标保险价格是3850元/吨。由于当地农户每到11-12月,为了偿还贷款,通常会对大豆产品进行集中销售,因而该阶段大豆价格都不高,所以确定理赔价格是11月16日-12月15日的期货1801合约平均收盘价。和目标保险价格相比,如若出现理赔价格更低的情况,则参加保险的合作社能够获得一定的差价赔付。另外,该项目还囊括了以基差价格为标的的附加险,如果目标价格和目标基差分别高于现货价格和期限基差,就需要对期限基差降低的额度加以理赔。

由国投安信期货、孙吴县政府和合作社共同担负试点项目的保费(详见下图)。此次到项目完结形成了272.23元/吨的价差赔付,而附加险没有发生理赔,最终1.5万吨大豆现货一共得到了408万元的赔款。补贴情况如下:


 


四、我国农业保险财政补贴实践中存在的法律问题

(一)缺乏农业保险财政补贴专门立法

在农业保险财政补贴方面,2004年一号文件第一次做出了相应的规定,开启了相关方面的立法探索。2007年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》出台,并受到其他文件和政策的引导,农业保险财政补贴在我国真正展开。农业发展问题长期以来深受关注,中央一号文件连续十多次提及此问题,但作用也只能是进行短期政策指导,不具备成文法律的稳定性,所以必须出台配套的法律,对于农业保险财政补贴问题予以清晰的规制。当前我国只颁布了《农业保险条例》,尽管在一定程度上能够对农业保险问题予以规范和指导,但这只是位阶不高的行政法规,无法全面覆盖农业保险相关的各种问题,而且在强制性方面力度也不够。我国目前并无农业保险财政补贴的专门法律。

(二)法律责任规定未明确化

我国在农业保险财政补贴的法律制度中暂无针对法律责任制定具体、有针对性的法律规定。具体到《农业保险条例》,很多的细节不够完备,比如关于骗取农业保险费补贴问题,只有第30条做了简单的规定,而如若对处罚加以落实,则需参考《财政违法行为处罚处分条例》等的详细规定。在法律责任落实方面,主要存在以下两个主要问题:其一是惩处范围较小。现实中,部分保险经营机构会发生一些违规操作的情况,或者发生失职问题,甚至政府部门也可能出现违规发放补贴的情况,这些都应被归入法律惩戒范畴之内;其二是应拓宽责任主体,将政府及相关部门、保险中介和经营机构、投保者等全面归入责任主体之中。

(三)法律監管无力

从监督主体来看,现有的财政补贴有关的法律有很多的漏洞。根据《农业保险条例》第4条,在财政补贴相关事务中,担负监督责任的是保监会。另外,根据《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》,我国不同级别的财政部门也享有部分进行管理和监督的权限。对于商业保险公司,通过相应的监管活动,即便银保监会发现了一些补贴问题,但是从实践来看很难向财政部门进行有效的反馈和建议。虽然说通过财政部门的管理和监督,有利于减少财政补贴不能有效落实的问题,不过由于它们的监督管理权的内容不够明确和详细,导致在现实中难以落实。

五、完善我国农业保险财政补贴法律制度的对策建议

(一)加快农业保险财政补贴专项立法进程

首先,建立健全《农业保险法》,通过清晰的规定使得农业保险属性得以确定,界定与商业保险之间的区别,出台配套的法律和制度,对运行方面的要求予以详细规定。其次,当前国内尚未出台《农业保险财政补贴法》,这导致实践中的很多问题缺少法律保障。不过在农业补贴方面各国基本都没有进行专项立法,对此问题可进行如下处理:在《农业保险法》中,针对农业保险补贴问题专门列出单独的章节加以规定。另外,地方性法律规范也具备其突出作用,我们必须正视地方法规的价值和作用,据此来强化农业保险财政补贴相关规范和制度的发展和完备。比如地方人大等部门可在权限范畴内,在保障和上位法规定相符的情况下,出台一些农业保险补贴方面的地方法规,政府部门也可颁布相应的规章制度。

(二)明确农业保险财政补贴法律责任

1.保险公司法律责任。农业保险公司对农业保险可以进行直接的管理,而且还有权参与到政府对农业保险的相关补贴中。所以必须要认识到农业保险公司在农业保险财政补贴法律责任中占有重要的地位。制定农业保险公司的法律责任的具体内容,必须要注意下面几点:一对于农业保险公司的相关资质必须要严格审查,必须要具备专业资格,才可以开展相关活动,对违法规定的企业可以进行罚款处罚,严重者可以吊销执照。二是农业保险公司有可能存在失职等现象,这些业务执行方式也会损害相关人员的利益,所以必须要给予相应的出发。但目前来说,我国针对保险机构的法律规定只有骗保这一失职行为,而并未对其他失职行为进行法律规定。这也是需要在后续的法律中加以完善的。如果没有按照政府的规定而私自发放补贴,也要制定相关处罚措施及制度等。三是农业保险公司或其内部工作人员如果出现违法违规等行为,在补贴的发放中谋取私利、侵占侵吞、诈骗等而获利,如果触犯了法律,那么就要有司法机关来处理,追究刑事责任。

2.投保人法律责任。一般来说,农业保险财政补贴中,投保人的法律责任主要是投保人的欺诈骗保行为。由于整个市场的信息不够完全透明,投保人可能会为了个人利益而忽视道德要求,用欺诈的手段来骗取保险补偿,隐瞒自身的经营状况,也不告知自身的风险问题,甚至谎报风险等来进行骗保。所以对于此类行为必须要进行立法,通过明确的法律法规来对投保人的骗保行为进行相应的处罚,可采取警告、罚款甚至刑事制裁的方式予以惩治。

3.农业保险中介组织法律责任。中介机构串联了投保人和保险公司,也是双方进行沟通和协调的中间媒介,如果中介机构失职,那么农业保险的双方就会出现信息的延误,甚至是误导现象。保险中介机构可能对投保人及保险公司进行双重的欺诈,也可能因为中介人的业务水平不足而发生和保险经纪人混淆的问题,甚至可能因为中介机构的素质差,给投保人及保险公司都带来利益的损害,这些都应该进行惩处。

(三)制定合理的监管规则

1.设立专业性农业保险财政补贴监管机构

可参考美国的做法,在农业部下设置农业风险管理局,由该机构展开独立监管,脱离了财政部门和保监会的桎梏,这样可保障更加客观地对财政补贴过程进行必要的监督和管理,而且相关成员本身在农业保险领域更为专业,也能规避监管职权过度被其他机构制约的问题,规避多部门联合监管而发生监管效率低下的问题。农业风险管理局的主要职权包括:其一是享有检查权,即对农业保险财政补贴参与各方的行为进行检查和了解,能够对财政资金账户、保险合同等充分掌握,这样一旦出现能很快发现并想办法解决,提升监管活动的效力和效率;其二是可行使许可权和禁止权,批准合乎条件的单位或机构从事农业保险相关业务,要求发生违规问题的保险公司停止其不当行为;其三是享有部分决策权,也就是针对补贴效率相关问题,从现实情况出发,可做出定期或临时的决策,以便对市场问题进行更好的应对;其四是拥有处罚权,对于出现违规违法操作的各方主体可进行相应的惩处。在从事相关监管活动的过程中,农业风险管理局必须要做到客观和透明,这样能减少由于信息不对称而引发的各种问题,减少监管失灵问题的发生,避免监管部门发生贪腐等情况。

2.明确农业保险财政补贴监管对象

当前农业保险公司是进行监管的对象,但实际上也应对政府部门加以监管。在实践中很容易发生各种寻租现象,进而导致补贴无法有效落实。可加强对政府的监管,通过合理的程序对财政补贴进行规范,清晰界定补贴资金的标准、利用方式和使用目的。另外,农业保险机构占据更多的市场信息,相对来说农业的信息不够顺畅,这就可能滋生一定的道德风险,或者促使逆向选择问题的出现。农户作为投保者由于缺少专业的保险知识,此种情况下保险公司很可能基于自身的优势,向他们重点推荐一些与农户利益不相符合的保险业务,并能逃避国家法律和机构的监管。不过,保险公司同样无法精准及时了解农户经营状况等方面的信息,如果投保者存在隐瞒现象,保险公司则需要额外付出一些保费,使得他们担负更多的责任,所以农业保险投保人也应予以监管。只有对各监管对象都清晰界定,并按规定进行及时有效监管,才能尽量减少各种违规或舞弊现象的发生,促使农业保险财政补贴相关政策得到良好实施,使得各参与方都能各行其职,并发挥应有的作用和功能,促进我国农业生产能获得良性发展。

参考文献:

[1]邓超.基于我国农业保险补贴行为的博弈分析[J].财经理论与实践,2008,29(154):82-85.

[2]周桦.基于再保险补贴的农业保险制度模式[J].保险研究,2008,(3):50.

[3]王艳玲,欧阳令南.我国农业保险补贴的研究[J].安徽农业科学,2008,36(7):246.

[4]吴振华.我国农业保险试点现状[J].南华农业大学学报,2006,(3):3.

[5]孙德周.关于建立我国政策性保险体系的思考[J].上海保险,2006,(9):27.

[6]王妍.浅谈市场经济条件下的财政补贴[J].山西财经学院学报,1995,(6):56.

[7]蒲成毅.中外农业保险发展困境的根源及对策[J].软科学,2008,(2):101.

[8]张晓云.外国政府农业保险的补贴方式及其经验教训[J].财政研究,2004,(9):64.

[9]Mario Miranda, Dmitry Vedenov. Innovations in Agricultural and Natural Disaster Insurance .American Journal Economics,2001,(8):68.

[10]左清泉.日本的农业保险——赴日归来的思考[J].世界农业,2004,(5):25-26.

作者简介

赵娜(1983.10-)女,民族:汉族,籍贯:石家庄市无极县,学历:本科,职务:公职律师,单位:河北省财政厅,研究方向:法律

毛世权(1988-)男,民族:汉,籍贯:苏州市,职务:投资经理,学历:硕士研究生,单位:燕赵财产保险股份有限公司,研究方向:金融工程





【作 者】:赵娜1、毛世权2;
【单 位】:(1、河北省财政厅 河北 石家庄 050000) (2、燕赵财产保险股份有限公司 河北 石家庄 05000);
【关键词】:中国核心期刊数据库,中国核心期刊,
【出 处】:《法制宣传资料》2020年07期
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